张灿灿

　　“67万名乞丐扰乱了社会秩序，因而应当引起社会的广泛注意……在乞丐中，只有20%是因为自然灾害或家庭变故的原因而以乞讨为生的。大多数人则把乞讨视为赚钱的捷径。”

　　如果不看日期，这段话似乎是说现在城市行乞人员的情况。实际上，这段文字出自1988年5月16日的《中国日报》，题为《乞丐对社会秩序构成威胁》。25年过去了，乞丐数量虽无权威数据，但其备受争议的特质，依然根深蒂固。

　　近日南京再爆出地铁职业乞丐“月入过万、本地两套房”的新闻，人们发现，一些乞讨者的境遇不再是衣衫褴褛、食不果腹，已升级为“城里磕头、回家盖楼”，甚至是“本地买楼、出国旅游”。

　　与此同时，作为对这一人群的专门救助法规，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施已近十年。

　　职业行乞是否违法？乞丐何以越救越多？严管是否可以遏制职业乞丐蔓延？事实上，这些问题，不仅在我国广受关注，在世界也同样备受重视。职业乞丐，已成世界通病；如何处理，考验着每个国家城市管理的智慧。

　　非法行乞如何界定？

　　6月1日，民政部副部长窦玉沛接受新华网采访时透露，2003年8月至去年底，全国共救助流浪乞讨人员1564.5万人次。这个数字，并不能说明真实的乞丐数量，但据此可以推断现在全国乞丐的规模。

　　中国政法大学政治与公共管理学院副教授詹承豫接受本报记者采访时说，乞丐基本可划分为三类：生存需要型乞丐、职业乞丐和“乞丐集团”。

　　为生存行乞的人确实需要帮助。“乞讨集团”操控未成年人、残障人士实施乞讨，其无德无信行为的违法性显而易见，重点打击于法有据。刑法第262条之一规定了组织残疾人、儿童乞讨罪：以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满14周岁的未成年人乞讨的，如果情节严重，最高可判处七年有期徒刑。

　　但应对职业乞丐，法律有些束手无策。有些单兵作战的职业乞丐，夸大可怜程度、虚构身世，花样多变的“乞技”让人肉眼难辨，在“爱心市场”里流露出一种顽症气质，极易蚕食人们的爱心和耐心。杭州、佛山等地都采取过治理职业行乞的短期行动，南京也宣称将开展打击地铁乞丐的行动。

　　媒体评论员舒圣祥认为，法无禁止即为许可。职业行乞的定义比较模糊，多数并没有违法。若“强讨硬要、恶意乞讨”以致侵犯其他公民的合法权益，就有必要列入打击范围，“但如果仅因为收入不菲，就对所有职业乞丐实行禁绝，打击标准何在？打击面是否过宽？无论从道义上还是法律上，都有失公平。”

　　至于有人质疑职业乞丐是否涉嫌诈骗，舒圣祥和詹承豫都认为，乞丐获取的是人们的同情和施舍，双方自愿，并非以非法占有为目的。治理职业乞丐，不可仅仅为了维持市容市貌，而要看是否危害其他人的生活工作秩序。有危害后果，才能考虑用法律予以惩治。正确厘清非法行乞与普通职业行乞的区别，是管理的第一步。

　　救助尴尬如何化解？

　　今年是救助管理办法颁布实施十周年。政府将6月定为流浪乞讨人员救助管理工作宣传月，主题为：“传递温暖，关爱救助。”

　　按照规定，救助对象是“在城市生活无着的流浪、乞讨人员”。在中国社会科学院社会政策研究室主任王春光看来，这导致救助办法对治理职业乞丐难以发挥效力。

　　“甚至，职业乞丐根本不算救助对象。”王春光说，他们不会生活无着，不需要也不乐意接受救助，因为他们“志不在此”。比起乞讨所获收益，政府能提供的救助缺少吸引力。“但救助原则上不可能特别高规格，一是财政难以支持，二是救助力度超出其他常规社会福利，容易造成新的社会不公。”

　　作为强制收容遣送制度的替代品，救助办法还着重突出了“自愿原则”，规定“不得拘禁或变相拘禁受助人员”，违反规定构成犯罪的，将依法追究刑事责任，不构罪的依法给予纪律处分。救助站主动去救助、说服教育、劝离职业乞丐，多数收效甚微，陷入“吃力不讨好”的境地。因此，对待职业乞丐，救助站并不积极。

　　作为公共政策研究者，王春光和詹承豫一致认为，乞丐是个复杂的社会问题，仅靠法律或救助不可能一劳永逸。救助是福利性质的，只能保证一时的温饱。政府应该最大限度地扩大、延伸城乡最低生活保障制度，也要照顾到进城务工却就业困难的农民工，将其纳入保障范围，以期减少职业乞丐数量。

　　他国经验可否借鉴？

　　同样的尴尬不仅仅存在于中国。“爱心市场”的顽疾在全世界都普遍存在。2008年金融危机爆发后，欧洲乞丐数量大增。其中，一批“中产乞丐”(收入超中产)、“兼职乞丐”(下班后乞讨)令政府头痛不已。

　　在乞丐管理上，英国实行分类治理模式：该救助的救助，该禁止的则果断禁止，地铁乞讨是非法的，政府机关等地严禁乞讨；而对混迹于乞丐中的懒汉、酒鬼、吸毒者，该管的就管。其中，对不符合规定的乞讨，发现一次两次给予警告，第三次将被认定为“反社会分子”，警方将对其实施逮捕。

　　詹承豫说，这些措施或许并不适合我国国情，但必须看到一点：英国已经形成了得到公众认可的管理制度，并为乞丐设定了行为规则。这恰恰是我国缺少的。目前我国各地的治理行动多数是临时的、随意的，没有公认的规则约束。乞丐没有行为规则，管理起来势必困难。

　　“职业乞丐之所以存在，关键仍在有利可图，所以要减少它的‘职业吸引力’。”詹承豫表示，巴西有句口号“不要给小钱，给他们做人的权利和机会”。有些国家也提倡给予同情时“用食物代替金钱”，这样可以减少职业乞丐的财源，给政府和社会慈善机构按需救助、依法管理以机会。

　　“乞丐古来有之，也不会轻易消失。只要不影响他人，不违反法律，职业乞讨作为一种‘非主流’的生活方式，也应当被尊重。”所有受访专家均如此表示。

(原标题：职业乞丐：社会顽疾如何治理)